新政落地！首次明確“實行政府投資項目決策終身負責制”

“這次改革的核心是處理好投資管理過程的政府與市場關系，堅持科學決策民主決策，落實企業(yè)投資決策權，激發(fā)企業(yè)投資活力，規(guī)范政府投資管理，有效防范投資風險，提高全社會投資效益。”國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所副所長祁玉清接受中國發(fā)展改革報社記者采訪時表示。

新中國成立到改革開放前，我國實行高度集中的基本建設管理體制；改革開放后到2000年前后，我國初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的投資管理體制；以2004年《國務院關于投資體制改革的決定》為起點，我國開啟了以確立企業(yè)投資主體地位、規(guī)范政府投資管理職能為重點的新一輪改革。黨的十八大以來，中央不斷深化投融資體制改革，2016年出臺《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，在推進建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制方面，取得了顯著成效。

那么，本輪改革旨在解決什么問題？在制度演進上有什么新的提法和亮點？

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所創(chuàng)新投資研究室主任吳有紅研究員接受中國發(fā)展改革報社記者采訪時表示，回顧過去近20年我國投融資體制改革的歷程，總體方向是政府投資管理從嚴從緊、企業(yè)投資管理從寬從速，在放寬企業(yè)投資約束的同時，嚴格政府投資管理，強化項目全過程監(jiān)督管理，著力提高投資效益。

他分析說，投資審批制度改革著力解決的問題主要是三個方面：一是投資效益問題。部分領域低水平重復建設、形象工程和政績工程等低效無效投資問題仍然時有發(fā)生，造成資金資源的損失浪費；二是投資活力問題。部分領域投資審批權限不合理、一些審批事項辦理難辦理慢等問題亟待解決；三是投資管理和調(diào)控問題。如何形成“放得活”又“管得好”的良好投資環(huán)境，仍存在挑戰(zhàn)和不足。

翻閱《意見》條目，優(yōu)化政府投資項目審批權限配置位列改革首項，嚴格政府投資項目審批管理位列改革第二項。

吳有紅表示，本輪改革在加強政府投資審批管理方面有不少新的提法和亮點，比如，提出了優(yōu)化投資審批權限配置的依據(jù)和原則，強調(diào)要按照權責一致、監(jiān)督有效并與事權相匹配的原則優(yōu)化政府投資項目審批權限；將應由政府以直接投資、資本金注入方式投資和實質(zhì)性承擔償還責任的項目納入審批管理的項目范圍，嚴禁通過國有企業(yè)等以企業(yè)投資項目核準或備案形式規(guī)避政府投資項目審批；完善項目決策綜合評價和績效評價制度等。

《意見》首次明確了“實行政府投資項目決策終身負責制”。這一制度安排能否從根本上遏制“政績工程”“形象工程”以及盲目決策導致的投資浪費？

祁玉清分析認為，落實政府投資項目決策責任是實現(xiàn)政府投資項目科學決策民主決策的重要保障，早在2004年的《國務院關于投資體制改革的決定》就提出建立政府投資項目責任追究制度，但由于政府投資項目決策鏈條長，參與部門多，加之項目決策影響與其本身不確定因素影響的邊界難以準確界定，決策責任“認定難”一直難以解決。《意見》首次明確實行政府投資項目決策終身負責制，對違規(guī)決策造成重大損失、惡劣影響的領導人員和直接責任人員要嚴肅追究責任，可以說是解決了以前一直想解決而沒有解決的問題，不僅對一些心存僥幸的“違規(guī)”決策，或一些不負責任的“形式”決策，形成有效約束和實質(zhì)性威懾；也為地方政府和相關部門進一步落實和具體細化政府投資項目決策責任奠定制度基礎。

《意見》要求“加強對重點地區(qū)和重點領域政府投資項目的提級論證管理，防范地方政府債務風險”。

“提級論證是針對不符合一般性政府投資管理政策要求的地區(qū)或領域采取的暫時特殊措施，是基于投資管理實際效果考慮的，不搞‘一刀切’的、普遍與特殊相結合的政策實踐結果。是對投資自主決策管理不力的地方或領域的一種臨行時補救措施，是基于結果導向和注重改革實效的具體體現(xiàn)。”祁玉清分析說，從制度要求看，提級論證制度可以有效避免地方政府自主投資決策過程中因風險收益不對等而形成的道德風險，實質(zhì)上避免了“形式上”的投資自主決策，是健全地方政府投資自主決策政策體系不可或缺的內(nèi)容，總體上提升地方政府自主決策投資的效率和效益。

從經(jīng)濟體制改革的角度看，投資審批制度改革本質(zhì)上是政府與市場關系的持續(xù)調(diào)適。企業(yè)投資在全社會固定資產(chǎn)投資中占絕大部分，本輪《意見》在處理好企業(yè)投資管理領域政府與市場關系方面，做出了哪些關鍵性的制度安排？

祁玉清分析說，一是針對實踐中政府投資項目與企業(yè)投資項目模糊的問題，進一步明確政府投資項目邊界，避免應由政府實施的項目借道國有企業(yè)實施，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。二是根據(jù)新發(fā)展階段和推進高質(zhì)量發(fā)展的實際需求，進一步優(yōu)化企業(yè)投資項目的外部性管理，明確根據(jù)投資管理和宏觀調(diào)控需要動態(tài)完善實行核準管理的項目范圍和管理權限。三是加強項目事中事后監(jiān)管，完善項目建設實施信息填報等制度，進一步厘清和壓實項目全過程監(jiān)管責任。

《意見》對規(guī)范企業(yè)投資項目核準和備案管理進行改革。《意見》指出，根據(jù)投資管理和宏觀調(diào)控需要，動態(tài)修訂政府核準的投資項目目錄，對關系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等的企業(yè)投資項目實行核準管理。對市場競爭充分、風險可控的領域，在取消或下放項目核準權限前，應明確建設規(guī)劃、安全管理、技術標準、產(chǎn)業(yè)政策等監(jiān)管要求和監(jiān)管措施。各省級政府要根據(jù)項目性質(zhì)、市縣承接能力等，合理確定本地區(qū)企業(yè)投資項目核準權限。國家規(guī)定由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。對地方接不住、管不好的領域，要上收項目核準權限。

“針對此前一些地方對項目核準權限簡單‘一放到底’、基層接不住管不好的問題，《意見》要求各省級政府根據(jù)項目性質(zhì)、市縣承接能力等合理確定企業(yè)投資項目核準權限，不能不顧條件無序下放核準權限，同時也明確了取消或下放項目核準權限的前提條件。”吳有紅說。

同時，《意見》強化企業(yè)投資管理政策和產(chǎn)業(yè)政策、要素資金管理政策的協(xié)同聯(lián)動。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)能監(jiān)測預警情況等，按權限動態(tài)調(diào)整企業(yè)投資項目核準或備案權限層級，或報國務院同意后將備案管理調(diào)整為核準管理。對無序競爭問題突出的產(chǎn)業(yè)領域，經(jīng)國務院同意可實行暫停核準、備案等臨時性調(diào)控措施，并明確具體要求、時限、操作方式等。

吳有紅分析說，企業(yè)投資準入管理面臨“一放就亂”“一管就死”的兩難挑戰(zhàn)。核準目錄如果長期不變，將無法適配產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)能波動，通過動態(tài)調(diào)整，有助于破解權限固化、放管脫節(jié)的問題，在法治框架下更好實現(xiàn)分類精準管控，例如，隨著市場化程度提高、競爭充分，一些領域就可以從核準調(diào)整為備案，最大限度縮小政府行政干預邊界，大幅降低制度性交易成本。在動態(tài)調(diào)整的同時，增加“臨時性調(diào)控”的措施，就可以減少因為沒有臨時調(diào)控工具，風險累積后只能一刀切收緊的弊端，從而更好實現(xiàn)精準靶向治理。調(diào)控的臨時性也意味著，隨著風險化解、產(chǎn)能出清、供需平衡后，可以及時恢復常態(tài)化準入措施，防止長期行政管制扼殺市場修復活力。

近年來我國投資效益總體良好，但部分領域低水平重復建設、形象工程和政績工程等低效無效投資問題仍然時有發(fā)生，造成資金資源的損失浪費；2025年投資下行壓力加大，特別是民間投資面臨信心不足、增速下滑、占比下降等突出問題， 2026年一季度全國固定資產(chǎn)投資增速由負轉(zhuǎn)正，但民間投資活力仍需激發(fā)。

“當前投資形勢的現(xiàn)實需求是本輪改革的重要背景之一。為此，本輪改革提出有針對性的舉措，希冀通過改革的辦法和手段打通制約有效投資增長的堵點卡點。”吳有紅表示，比如針對投資審批效率問題，提出要提升投資服務便利度，深入推進“固定資產(chǎn)投資項目審批一件事”，提升投資審批效率和促進項目落地；又如，針對改革和政策不協(xié)同的問題，提出要增進改革協(xié)同銜接，協(xié)同推進基礎設施競爭性領域向各類經(jīng)營主體公平開放等。

《意見》指出，深入推進“固定資產(chǎn)投資項目審批一件事”，逐步納入用地、用海、用林、用草、文物保護等事項，實現(xiàn)統(tǒng)一受理、協(xié)同高效辦理。進一步精簡投資項目報建審批事項，對同一部門并聯(lián)審批的報建事項實行合并辦理，并推動整合為一個審批事項。各地方要及時修訂完善投資審批事項辦事指南，依法明確辦理程序、時限、要求，切實解決審批事項互為前置、層層嵌套等問題。

同時，《意見》指出，支持民營企業(yè)參與國家重大項目建設，進一步激發(fā)民間投資活力。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺打造國家投融資綜合服務平臺，促進項目投融資聯(lián)動，提升項目融資便利化水平。創(chuàng)新經(jīng)營性項目投融資模式，拓寬權益型、股權類融資渠道。進一步健全基礎設施和公用事業(yè)價費機制，保障項目可持續(xù)運行。“投資審批制度改革不能就審批論審批，通過加強與項目投融資機制改革、重點領域價費改革等的協(xié)同配合，能夠更好發(fā)揮疊加效應，更大程度激發(fā)投資活力。”祁玉清說。